Das Zuwendungsrecht ermöglicht es Antragstellern, eine Förderung für Projekte zu erhalten, die in den meisten Fällen nicht zurückgezahlt werden muss. Problematisch stellt es sich allerdings dar, wenn bereits vor der Antragstellung mit der zu fördernden Maßnahme begonnen wird. In diesen Fällen erlischt, bis auf wenige Ausnahmen, der Anspruch auf die Zuwendung. So erging es auch einer Klägerin vor dem Verwaltungsgericht München, die gegen die Ablehnung einer Zuwendung vorgehen wollte. Problematisch kann dieser Grundsatz des Verbotes des vorzeitigen Maßnahmenbeginns auch sein, wenn er mit der vergaberechtlichen Pflicht kollidiert, eine gesicherte Finanzierung nachzuweisen. Beide Prinzipien stellen unterschiedliche Anforderungen an den Zuwendungsempfänger, die es miteinander zu vereinbaren gilt.

Im Mai 2024 befasste sich das Verwaltungsgericht München mit einem Fall (Az.: M 31 K 24.135), in dem es um den vorzeitigen Maßnahmenbeginn im Rahmen eines Förderantrags ging. Die Klägerin hatte im November 2023 die Förderung eines Stecker-Solar-Gerätes beantragt. Dieser Antrag wurde im Dezember 2023 von der Zuwendungsgeberin aufgrund eines Verstoßes gegen das Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns abgelehnt. Die Klägerin hat daraufhin Klage auf Gewährung der Zuwendung erhoben, die vom VG München als unbegründet abgewiesen wurde.

Entscheidung des Gerichts
Dieses Ergebnis wurde damit begründet, dass die zuwendungsgegenständliche Maßnahme fast vier Monate vor Eingang des Zuwendungsantrags beauftragt wurde. Die Klägerin habe hiermit das Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns missachtet, denn Vorhaben, mit denen vor der Antragstellung begonnen wird, sind nicht zuwendungsfähig. Sinn und Zweck des Verbots ist „zum einen der Schutz des Antragstellers vor finanziellen Nachteilen sowie zum anderen insbesondere die Sicherung einer ausreichenden Einwirkungsmöglichkeit der Bewilligungsstelle“. Eine Zuwendung soll nur in Fällen gewährt werden, in denen die geplante Maßnahme aufgrund fehlender finanzieller Mittel ohne die Förderung nicht durchgeführt werden kann. „Ein Antragsteller, der vor Erlass des Förderbescheides bzw. vor der ausdrücklichen Zustimmung der Bewilligungsstelle zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn mit der Realisierung der zur Förderung beantragten Maßnahme beginnt, gibt zu erkennen, dass er das Projekt ungeachtet einer möglichen öffentlichen Förderung realisieren will und kann.“ Würde man auch in solchen Fällen die Zuwendung gewähren, käme es zu einem Mitnahmeeffekt, der gerade nicht gewollt ist und vermieden werden soll. Dieser Grundsatz ergibt sich u.a. aus der Verwaltungsvorschrift zur Bundeshaushaltsordnung (VV BHO). Unter Ziffer 1.3 zu § 44 BHO ist geregelt, dass Zuwendungen zur Projektförderung nur für solche Vorhaben bewilligt werden dürfen, die noch nicht begonnen wurden. Als Vorhabenbeginn ist nach dieser Vorschrift grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrages zu werten. Bei Baumaßnahmen gelten Planung, Bodenuntersuchung und Grunderwerb nicht als Beginn des Vorhabens, es sei denn, sie sind alleiniger Zweck der Zuwendung. Diese Voraussetzungen ergaben sich im vorliegenden Fall auch aus den Förderbedingungen zum Zuwendungsprogramm. 

Ausnahmen vom Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns
Die Bewilligungsbehörde und das zuständige Bundesministerium können nach Ziffer 1.3 S. 2 der VV BHO zu § 44 BHO im Einzelfall für einzelne Förderbereiche Ausnahmen zulassen. Diese Regelung berücksichtigt Fälle in der Praxis, in denen der Maßnahmenträger in gewisser Weise dazu gezwungen ist, bereits vor der Bewilligung der Zuwendung tätig zu werden, um finanzielle oder sonstige Nachteile zu verhindern. Erfasst sind hiervon verschiedene Konstellationen, wie z.B. kurzfristige und zeitlich gebundene Materialeinkäufe zur Erlangung erheblicher Preisvorteile oder Fälle, in denen es um die Beauftragung von Planungsleistungen geht. Beim Abschluss eines Planervertrags mit einer optionalen anschließenden Beauftragungsmöglichkeit liegt noch kein vorzeitiger Maßnahmenbeginn vor, da durch die lediglich einseitige Möglichkeit zur Weiterbeauftragung des Planers noch keine Verpflichtung besteht. Der Vertrag entfaltet diesbezüglich keine rechtliche Bindungswirkung. Auch bei einem vertraglichen Rücktrittsrecht oder einer auflösenden Bedingung liegt kein Verstoß gegen das Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns vor, da dem Auftraggeber ermöglicht wird, sich ohne (nachteilige, insbesondere finanzielle) Folgen vom Vertrag zu lösen, wenn die Fördermittel nicht gewährt werden. Hinsichtlich dieser Ausnahmen ist ein strenger Maßstab anzusetzen. Soweit von den Ausnahmeregelungen Gebrauch gemacht wird, sind die aus diesen vorzeitigen Verbindlichkeiten resultierenden Kosten aus der Zuwendungsfähigkeit auszuscheiden.

Der Zulassung des vorzeitigen Beginns muss ein schriftlicher Antrag vorangehen, der nur durch einen Bescheid mit den erforderlichen Nebenbestimmungen und unter ausdrücklichem Hinweis darauf, dass kein Rechtsanspruch auf Förderung besteht, bewilligt werden kann.

Exkurs: Spannungsverhältnis zum Vergaberecht
Das Ergebnis dieses Urteils wirft das Licht auch auf ein Folgeproblem, das sich aus dem Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns ergibt. Die Regelung steht in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Vergaberecht. Um als Auftraggeber ein Vergabeverfahren in Gang zu setzen, ist es erforderlich, dass eine sog. „Vergabereife“ vorliegt. Zu dieser gehört u.a. auch eine gesicherte Finanzierung. Es muss also feststehen, dass das Vergabeverfahren zuverlässig mit einem Zuschlag beendet werden kann. Wenn die Gesamtfinanzierung für ein Vorhaben nicht gesichert ist, besteht das Risiko, dass die Maßnahme scheitert, wodurch der Zweck der Zuwendung verfehlt würde. Der Zuwendungsgeber darf aber gerade keine Mittel bewilligen, wenn nicht sichergestellt ist, dass die Maßnahme erfolgreich abgeschlossen werden kann. Er trägt die Verantwortung für eine ordnungsgemäße und wirtschaftliche Verwendung der öffentlichen Mittel (§ 7 BHO). Problematisch stellt sich hierbei dar, dass die beantragte Zuwendung häufig ein zentraler Bestandteil der Finanzierung ist und die Finanzierung der Maßnahme somit von der Zuwendung selbst abhängt. Eine gesicherte Finanzierung kann daher oft formal erst nach der Bewilligung vorliegen. Das Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns untersagt dem Zuwendungsempfänger allerdings, finanzielle Verpflichtungen einzugehen, bevor die Zuwendung bewilligt wurde. Auf der anderen Seite ist es aber für die Erfüllung der Nachweispflichten erforderlich, dass der Zuwendungsempfänger bereits Mittel (z.B. Kreditzusagen, Drittmittel) sichert, wofür oft verbindliche Verträge oder Zusagen erforderlich sind. Durch diese Gegensätze entsteht eine Situation, in der der Zuwendungsempfänger keine Verpflichtungen eingehen darf, die einen Maßnahmenbeginn darstellen, gleichzeitig aber genau diese Verpflichtungen benötigt, um die Zuwendung zu erhalten. Dieser Konflikt kann in der Praxis dazu führen, dass sich der Start eines Projektes erheblich verzögert.

Lösungsansätze
Zur Lösung dieses Konflikts gibt es bereits verschiedene praktische Ansätze und auch Vorschläge, wie in Zukunft mit dem Problem umgegangen werden könnte. In der Praxis wird der Widerspruch häufig durch die Genehmigung eines vorzeitigen Maßnahmenbeginns gelöst. Dafür muss der Zuwendungsempfänger durch einen schlüssigen Finanzierungsplan glaubhaft machen, dass die Maßnahme förderfähig ist und die Finanzierung – zumindest mit hoher Wahrscheinlichkeit – gesichert ist. Oft akzeptieren Zuwendungsgeber dabei Finanzierungspläne, in denen die beantragte Zuwendung bereits berücksichtigt wird, solange die übrigen Mittel (Eigenmittel, Drittmittel) verbindlich zugesagt sind. Hierbei ist im gesamten Prozess eine enge Abstimmung mit dem Zuwendungsgeber erforderlich. Wichtig ist dabei auch, dass die Genehmigung eines vorzeitigen Maßnahmenbeginns nicht von der Pflicht zur gesicherten Finanzierung entbindet, sondern lediglich den Start der Maßnahme vor Bewilligung der Zuwendung ermöglicht. Ein weiterer Weg, um einen Verstoß gegen das Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginn zu vermeiden, sind, wie oben bereits ausgeführt, spezielle Vertragsklauseln, wie einseitige Rücktrittsrechte und aufschiebende Bedingungen, die die Wirksamkeit des Vertrags von der Gewährung der Fördermittel abhängig machen. Diskutiert wird auch eine Flexibilisierung der Nachweispflicht z.B. dadurch, dass anstelle von endgültigen Nachweisen der Finanzierung auch vorläufige Zusagen akzeptiert werden. So würde die dem Verbot entgegenstehende vertragliche Verpflichtung nicht vorzeitig eingegangen werden. Auch eine stufenweise Bewilligung der Zuwendung und eine stärkere Einbindung der Drittmittelgeber (z.B. Banken oder private Förderer) in den Prozess werden als Lösungsvorschlag angebracht. Zum Teil wird darüber hinaus angeregt, dass durch den Gesetzgeber oder die Verwaltung klarere Regelungen geschaffen werden sollten, um das Spannungsverhältnis abzumildern. 

Fazit
Auch wenn das Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns und die Pflicht des Auftraggebers, eine gesicherte Finanzierung nachzuweisen, auf den ersten Blick widersprüchlich wirken, so verfolgen sie dennoch das gleiche Ziel. Beide Regelungen dienen dem Bestreben, die zweckgebundene, wirtschaftliche und rechtssichere Verwendung öffentlicher Mittel sicherzustellen. Dennoch sollten die sich daraus in der Praxis ergebenden Schwierigkeiten nicht unterschätzt werden und die beschriebenen Lösungsansätze dazu genutzt werden, (unnötige) Verzögerungen im Vergabeprozess zu verhindern.